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A Protecção da Biodiversidade da Plataforma Continental: Perspectiva Juridica

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Dra. Marta Chantal Ribeiro  :: A Protecção da Biodiversidade da Plataforma Continental: Perspectiva Juridica Video

Na comunicação serão afloradas as questões jurídicas mais importantes suscitadas pela protecção da biodiversidade da plataforma continental, com ênfase nas zonas situadas além das 200 mn[1], bem como se darão nota de alguns exemplos de criação de áreas marinhas protegidas[2], em cujo processo Portugal tem assumido uma liderança, dir-se-á, exemplar.

1- Introdução

A preocupação com a protecção da biodiversidade marinha per se, pese embora encontre vários antecedentes nas últimas décadas do século XX, é neste início do século XXI que emerge como um dos principais desafios da gestão sustentável dos oceanos. No plano político, o passo mundialmente marcante foi dado em 2002, na Cimeira de Joanesburgo[3]. De entre os vários métodos adequados à protecção da biodiversidade marinha, a criação de áreas marinhas protegidas (AMPs) foi alvo de uma atenção especial, lançando-se a meta da criação de redes representativas de AMPs até 2012[4]. Desde então, este horizonte tem dirigido os esforços regionais e nacionais, estendendo-se o intuito protector das zonas costeiras até ao oceano profundo, cobrindo quer espaços incluídos quer não incluídos na esfera da soberania ou jurisdição nacional.

O cumprimento do desígnio da protecção da biodiversidade marinha, do ponto de vista jurídico, encontra a sua matriz primordial na Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM). É a partir da Lei Fundamental do mar que se estruturam os regimes internacionais, globais ou regionais, relativos à protecção da biodiversidade marinha e é dos seus mútuos condicionamentos interpretativos que resultam algumas das questões que vão ser seguidamente abordadas.

2 - O dever de os Estados protegerem a biodiversidade marinha. O caso particular das AMPs

2.1. - A matriz: Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar

O dever de os Estados protegerem o ambiente marinho resulta claramente da CNUDM, em particular da sua Parte XII (destacam-se os artigos 192.º, 193.º e 194.º). Embora os dilemas da biodiversidade não estivessem no elenco de prioridades dos negociadores da Convenção, o arrazoado final dá suporte incontroverso à inclusão da protecção da biodiversidade no dever geral cometido aos Estados (destaca-se o artigo 145.º, alínea b), e o artigo 194.º, n.º 5). A Parte XII da CNUDM é de aplicação transversal, pelo que o dever dos Estados se estende a todos os espaços marítimos.

Nos espaços sob soberania ou jurisdição nacional o Estado costeiro é o responsável principal pela protecção da biodiversidade, realizando conjuntamente o seu próprio interesse e o da comunidade internacional. Dito de outro modo, é ao aparelho do Estado costeiro que a CNUDM entrega a liderança (poder-dever) da protecção da biodiversidade nas águas interiores, no mar territorial, na zona económica exclusiva (ZEE) e, por último, na plataforma continental, mesmo na zonas que se estendem para lá das 200 mn (artigo 77.º).

A criação de AMPs exprime, em abstracto, a forma mais completa de exercício pelo Estado costeiro do seu dever de salvaguarda da biodiversidade marinha, entendendo-se que configura uma das "medidas" que o Estado pode tomar ao abrigo do artigo 194.º, n.º 5, da CNUDM: "As medidas tomadas de conformidade com a presente parte devem incluir as necessárias para proteger e preservar os ecossistemas raros ou frágeis, bem como o habitat de espécies e outras formas de vida marinha em vias de extinção, ameaçadas ou em perigo". Atendendo a que a protecção da biodiversidade da plataforma continental se consuma essencialmente na protecção dos ecossistemas e uma vez que, para este efeito, as AMPs são o instrumento mais idóneo, é este o percurso privilegiado na comunicação, sem prejuízo de alusões pontuais a medidas avulsas correlativas (v.g., encerramento da pesca em certas zonas, proibição do uso de redes de arrasto em determinadas áreas).

2.2. - O desenvolvimento do dever de criação de AMPs nos instrumentos internacionais posteriores

O dever de os Estados criarem AMPs que se infere do artigo 194.º, n.º 5, da CNUDM foi depois desenvolvido em inúmeros dispositivos internacionais, tanto de cariz mundial como regional.

2.2.1 - No plano mundial, cite-se a Convenção sobre a Diversidade Biológica (CDB), de 1992 (v.g., artigos 8.º e 22.º, n.º 2), em particular o Mandato de Jacarta, relativo à conservação e utilização sustentável da biodiversidade costeira e marinha (1995)[5]. A CDB aplica-se fundamentalmente aos espaços marítimos sob soberania ou jurisdição nacional (artigo 4.º). Todavia, nos últimos anos as Partes Contratantes têm sublinhado a necessidade de serem também criadas AMPs nos espaços fora da jurisdição nacional, por conseguinte, Área e alto mar.

2.2.2 - No plano regional os exemplos são muito díspares. Dar-se-á atenção aos regimes familiares aos Estados-membros da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) e por ordem cronológica. Nalguns casos, os regimes foram criados com o objectivo imediato de controlar a poluição marinha, mas, por via da conclusão de instrumentos adicionais (v.g., protocolos, anexos), acabaram por se estender à protecção de espécies e ecossistemas marinhos, prevendo o estabelecimento de AMPs.

A convenção internacional mais antiga é anterior à data da assinatura da CNUDM, em 10 de Dezembro de 1982. Trata-se da Convenção para a Cooperação em matéria de Protecção e Desenvolvimento do Meio Marinho e das Zonas Costeiras da Região da África Ocidental e Central[6], assinada em Abidjan, a 23 de Março de 1981, e entrando em vigor a 5 de Agosto de 1984. Entre outras, são Partes Contratantes Angola, Cabo Verde, Guiné-Bissau e S. Tomé e Príncipe[7]. No artigo 11.º (Áreas especialmente protegidas) prevê-se que as Partes Contratantes, individual ou conjuntamente, adoptem todas as medidas apropriadas para "proteger e preservar os ecossistemas raros ou frágeis, bem como o habitat de espécies e outras formas de vida marinha em vias de extinção, ameaçadas ou em perigo. Neste passo, a redacção do artigo 11.º inspirou-se com clara evidência no texto do artigo 194.º, n.º 5, da CNUDM, que, na altura, já estava fechado. Estabelece depois o mesmo artigo que "as Partes Contratantes esforçar-se-ão por criar áreas protegidas, tais como parques e reservas, e proibir ou controlar quaisquer actividades que possam produzir efeitos adversos nas espécies, ecossistemas ou processos biológicos nessas áreas".

Os fins desta convenção numa altura tão recuada merecem uma devida vénia, assim como a flexibilidade que advém do seu dispositivo algo vago. Assim acontece, por exemplo, com a delimitação do seu âmbito geográfico: o meio marinho, as zonas costeiras e as águas interiores conexas sob a jurisdição das Partes Contratantes. Em hipótese, a convenção aplica-se até ao limite de todos os espaços marítimos sob soberania ou jurisdição dos Estados partes (interpreta-se, que viessem a ser definidos a final na CNUDM).

Os responsáveis locais do United Nations Environmental Program - Regional Seas Programme têm demonstrado disponibilidade para, se assim o pretenderem, dar assistência aos países de língua oficial portuguesa, Partes Contratantes da Convenção de Abidjan, na conclusão do processo de ratificação, bem como para prestar todo o apoio necessário na tarefa de aplicação da convenção. Ademais, são objectivos do Programa dos Mares Regionais alargar a participação da Convenção de Abidjan a Marrocos e aos países do Atlântico Noroeste sul, assegurando-se as ligações pertinentes à Convenção OSPAR.

Segue-se, mais tarde, a Convenção para a Protecção, Gestão e Desenvolvimento do Meio Marinho e Costeiro da Região da África Oriental, assinada em Nairobi, a 21 de Junho de 1985, e entrando em vigor a 30 de Maio de 1996[8]. No domínio relevante, foi concluído, também em 21 de Junho de 1985, o Protocolo relativo às Áreas Protegidas e Fauna e Flora Selvagens da Região da África Oriental[9], o qual entrou em vigor ao mesmo tempo. Entre outras, Moçambique[10] é Parte Contratante. A cobertura geográfica deste protocolo consta do artigo 1.º, alínea a), lido em conjunto com o artigo 2.º, alínea a), da Convenção. Disto resulta que o protocolo se aplica ao meio marinho e costeiro correspondente à parte do oceano Índico situado dentro da região da África Oriental e que esteja sob a jurisdição das Partes Contratantes. Na área de protecção estão incluídas as zonas costeiras (interpreta-se, terrestres) e as águas interiores conexas com o meio marinho e costeiro[11]. Em tese, a Convenção de Nairobi aplica-se, igualmente, até ao limite de todos os espaços marítimos sob soberania ou jurisdição dos Estados partes.

No artigo 10.º (Áreas especialmente protegidas)[12] [13], a Convenção de Nairobi estabelece o dever expresso de os Estados partes criarem AMPs, com a particularidade de relembrar que neste processo devem ser respeitados os direitos dos outros Estados tutelados pela CNUDM. Com efeito, a criação de AMPs "não poderá afectar os direitos das outras Partes Contratantes e terceiros Estados e, em particular, outros usos legítimos do mar".

Os instrumentos internacionais subsequentes no tempo referem-se a Portugal e, no que concerne a criação de uma rede regional de AMPs, dão o fundamento para exemplos à escala mundial, sobretudo pela intenção manifesta de cobrir todo o espaço oceânico dentro da área geográfica de aplicação, esteja ou não sob soberania ou jurisdição das Partes Contratantes. O dispositivo fundador corresponde à Convenção para a Protecção do Meio Marinho do Atlântico Nordeste (Convenção OSPAR). Esta convenção foi assinada em Paris a 22 de Setembro de 1992 e entrou em vigor a 25 de Março de 1998[14].

De acordo com o seu artigo 1.º, alínea a), a Convenção OSPAR aplica-se numa área geográfica muito vasta definida por coordenadas geográficas, abrangendo as águas interiores, o mar territorial, a ZEE e a plataforma continental dos Estados partes, bem como uma área não sujeita à jurisdição nacional. Na ‘zona marítima OSPAR' estão, portanto, incluídos os espaços marítimos sob soberania ou jurisdição dos Estados partes e, também, uma zona da Área e alto mar do Atlântico Nordeste que corresponde aproximadamente a 60% da área coberta total[15].

No que toca a criação de AMPs, o momento decisivo só ocorreu, porém, com a entrada em vigor do Anexo V da Convenção OSPAR, relativo à Protecção e Conservação dos Ecossistemas e da Diversidade Biológica das Zonas Marítimas[16], em 30 de Agosto de 2000. No desenvolvimento deste anexo, com o horizonte temporal fixado pela Cimeira de Joanesburgo, a Convenção passou a ter como uma das suas finalidades a criação de uma rede alargada e coerente de AMPs até 2010. Sublinha-se que a meta ‘rede AMPs-OSPAR 2010' não consta do dispositivo do Anexo V, nem tão pouco uma alusão específica e directa ao dever de criação de AMPs. Neste aspecto, o Anexo V desenvolveu-se com a aprovação, pelas Partes Contratantes, da Recomendação 2003/3, relativa a uma rede de áreas marinhas protegidas[17]. Realça-se que a recomendação não possui carácter vinculativo, dependendo a sua concretização do incentivo e concertação políticos. A implementação da Recomendação 2003/3 nos espaços marítimos sob soberania ou jurisdição dos Estados partes é totalmente dependente da iniciativa nacional. Em contrapartida, esta tarefa é genericamente cometida à Comissão OSPAR na parte da Área e alto mar incluída na zona de aplicação da convenção. O Anexo V, no seu artigo 4.º, exprime as limitações de actuação resultantes de outros dispositivos aplicáveis às Partes Contratante, como o direito de navegação previsto na CNUDM e o regime das pescas estabelecido no quadro da União Europeia. Sublinha-se que a Comissão OSPAR se tem comprometido com o desenvolvimento e aplicação da Convenção de Abidjan, com o objectivo de se prosseguir na protecção efectiva de todo o Atlântico Este (Norte e Sul).

No que se refere, por fim, ao Brasil e a Timor-Leste, não há, na respectiva área geográfica, um qualquer instrumento regional que tenha por objectivo específico a protecção da biodiversidade marinha. Quanto ao Brasil, a falta de dispositivos é notória.

2.3 - Os desenvolvimentos no quadro da União Europeia: o regime da Rede Natura 2000

No quadro da União Europeia, o compromisso com a criação de áreas marinhas protegidas tem a sua base jurídica fundamental nos instrumentos relativos à criação da Rede Natura 2000: a Directiva Aves[18] e a Directiva Habitats[19]. De todos os instrumentos referidos até ao momento, estes são sem dúvida os mais constringentes.

O regime da Rede Natura 2000 aplica-se exclusivamente nos espaços marítimos sob soberania ou jurisdição dos Estados-membros[20], mas, no que respeita em concreto a Directiva Habitats, as obrigações dos Estados-membros estão delimitadas pelo conjunto de ecossistemas (apenas costeiros!) e espécies enumerados nos seus anexos[21]. Não obstante, desde 2007, a Comissão Europeia tem vindo a desenvolver esforços[22] no sentido de os Estados-membros seleccionarem, para integração na rede, os ecossistemas de profundidade identificados na ZEE e na plataforma continental. No que concerne Portugal, por exemplo, os campos hidrotermais Lucky Strike e Menez Gwen foram já seleccionados e reconhecidos como Sítios de Importância Comunitária (futuras Zonas Especiais de Conservação)[23]. No presente, reflecte-se ao nível político acerca da oportunidade da selecção para a dita rede do campo hidrotermal Rainbow e do monte submarino Josephine, situados na nossa plataforma continental além das 200 mn.

Sublinha-se que o estabelecimento da Rede Natura 2000 no meio marinho constitui um dos pilares fundamentais para a prossecução dos objectivos fixados pela Directiva-Quadro «Estratégia marinha», a qual, de acordo com o previsto no artigo 3.º, n.º 1, alínea a), abrange categoricamente as zonas da plataforma continental além das 200 mn[24].

3 - A actuação do Estado costeiro: poderes e limitações

O dever de os Estados costeiros criarem AMPs deveria, em bom rigor, ser acompanhado dos poderes necessários para garantir a sua plena efectividade e eficácia. Todavia, os termos dos compromissos assumidos pelos Estados na CNUDM e, por obediência a esta, nos instrumentos posteriores não exprimem esse princípio. À medida que nos afastamos da costa, a CNUDM estabelece um quadro cada vez mais intrincado de direitos e deveres respectivos dos Estados - costeiros e terceiros[25].

3.1 - No mar territorial

No mar territorial, a regra é a de que a navegação, a pesca, a investigação científica marinha e a colocação de cabos e ductos submarinos são unilateralmente reguladas pelo Estado costeiro[26], com os reflexos correspondentes na gestão dessas actividades dentro das AMPs costeiras[27]. No caso da navegação, o Estado costeiro tem, no entanto, de atender ao direito de passagem inofensiva das embarcações estrangeiras e às competências concomitantes da Organização Marítima Internacional (OMI)[28]. No domínio da pesca, Portugal está também limitado pelas contingências da competência exclusiva da União Europeia em matéria de conservação dos recursos haliêuticos[29].

3.2 - Na zona económica exclusiva e na plataforma continental até às 200 mn

Para lá do mar territorial, mas dentro do limite das 200 mn, os poderes de actuação do Estado costeiro em relação às actividades desenvolvidas por nacionais de Estados terceiros esbatem-se, ficando confinados à regulação da pesca, ao controlo e decisão sobre a colocação de cabos e ductos submarinos, bem como à regulação e autorização da realização de projectos de investigação científica marinha (pura ou aplicada)[30]. O exercício destes poderes pelo Estado costeiro está sujeito a condições. Realça-se que, no caso de Portugal, a aplicação do regime da CNUDM relativo à pesca está comprometida, fruto da pertença à União Europeia e da respectiva competência exclusiva no domínio da conservação dos recursos pesqueiros. O facto torna bem mais complexa a aprovação de medidas restritivas da pesca dentro das AMPs oceânicas sob jurisdição nacional[31].

Na fronteira das 200 mn a grande actividade humana que foge ao poder de regulação do Estado costeiro é a navegação. Fruto da liberdade de navegação (artigo 58.º), qualquer restrição da actividade prosseguida por embarcações com bandeira de Estados terceiros terá de ser proposta à OMI e por ela aprovada. No contexto das AMPs tem sido comum a aprovação de esquemas de separação de tráfego, áreas a evitar e, quando a abrangência o justifica, de Zonas Marinhas Particularmente Sensíveis[32].

3.3 - Nas zonas da plataforma continental situadas além das 200 mn

Quando a análise é deslocada para as zonas da plataforma continental localizadas além das 200 mn verifica-se que o regime é sensivelmente diferente do que se aplica à plataforma continental dentro do limite das 200 mn.

No que respeita à colocação de cabos e ductos submarinos e à navegação mantêm-se os poderes do Estado costeiro e limitações acima descritos. O mesmo sucede, em grande medida, com a condução de projectos de investigação científica marinha.

Nesta matéria da investigação científica marinha, apesar das especificidades que o n.º 6 do artigo 246.º contempla para as zonas da plataforma continental além das 200 mn, o artigo, no seu conjunto, dá diversos argumentos a uma interpretação favorável ao poder de o Estado costeiro restringir unilateralmente a actividade, seja investigação científica pura seja aplicada, dentro das AMPs[33]. A pensar na protecção dos ecossistemas marinhos e no acesso aos recursos genéticos inerentes, este poder do Estado costeiro marca uma grande diferença em relação ao regime da Área. De facto, o dispositivo aplicável na Área incide em exclusivo nos recursos minerais (artigo 133.º), deixando os recursos genéticos, por assim dizer, a «saque» e em plena liberdade a moderna actividade da bioprospecção[34]. No contexto da CNUDM, a bioprospecção considera-se reconduzida à investigação científica aplicada, não sendo discipiendo, como foi referido, o poder de o Estado costeiro a regular e restringir dentro das zonas da plataforma continental além das 200 mn e das AMPs aí criadas[35].

A par da liberdade de navegação, nas zonas da plataforma continental além das 200 mn vigora também a liberdade de pesca. Para o efeito da restrição da actividade pesqueira para protecção da biodiversidade marinha, o Estado costeiro terá de solicitar a aprovação das medidas adequadas aos organismos regionais de pesca (ORP), quando existam. Falo-á, eventualmente, por intermédio de outras instâncias regionais em que participe (v.g., Comissão OSPAR). No caso português, qualquer restrição da liberdade de pesca passa obrigatoriamente pela intervenção[36] ou intermediação das instâncias europeias (União Europeia).

3.4 - A questão dos poderes de fiscalização e sanção

No que respeita os poderes de fiscalização e sanção, o Direito do Mar, para cada um dos espaços marítimos, procede, outrossim, a uma complexa distribuição de competências entre o Estado costeiro, o Estado de bandeira e o Estado do porto, a qual se tem revelado desadequada para a consecução, designadamente, dos objectivos contemporâneos atinentes à protecção do ambiente marinho.

4 - O exemplo pioneiro português

4.1 - História breve da protecção dos ecossistemas únicos ou sensíveis situados na plataforma continental além das 200 mn

Devido a um conjunto de circunstâncias peculiares, entre as quais ressalta o contexto geográfico e, em correlação, as amplas possibilidades de «alargamento» da plataforma continental além do limite das 200 mn, Portugal tem assumido um protagonismo ímpar no plano internacional no que respeita a protecção de ecossistemas de profundidade por meio de áreas protegidas. Neste ponto, o nosso país tem vindo a desenvolver uma acção ambiental pioneira que já lhe garante uma posição memorável e indelével neste novo capítulo da história dos oceanos. No processo, uma palavra especial deve destacar o empenho dos organismos políticos e de investigação científica da Região Autónoma dos Açores, em conjunto com a acção da Estrutura de Missão para a Extensão da Plataforma Continental.

O facto de até cerca de 2005 (data da criação da EMEPC[37]) o leito do mar e subsolo além das 200 mn ser considerado parte integrante da Área, um espaço internacional coberto por águas de igual estatuto (alto mar), permitiu que diversos projectos de investigação científica tivessem por objecto o estudo dos ecossistemas importantes da área do Atlântico Nordeste, entre eles o campo hidrotermal Rainbow e vários montes submarinos, entretanto identificados como estando, seguramente, localizados na plataforma continental portuguesa além das 200 mn. Atenta a intenção de, no âmbito do Anexo V da Convenção OSPAR, por iniciativa conjunta do WWF e alguns Estados Partes, fazer-se de alguns destes ecossistemas (e.g., Rainbow e monte submarino Josephine) os primeiros exemplos de AMPs criadas em espaços além da jurisdição nacional no Atlântico Nordeste, Portugal muito rapidamente teve de tomar uma posição. Primeiro, quanto à reivindicação de soberania sobre os ditos ecossistemas. Segundo, decidir quanto a dar, ou não, continuidade ao objectivo de proteger aquelas zonas através da criação de áreas protegidas.

Foi assim que espoletou todo um processo irresistível, começando pela selecção da zona do leito do campo hidrotermal Rainbow[38] para a Rede de AMPs-OSPAR na qualidade de AMP nacional (2006). A aceitação da selecção pelas Partes Contratantes da Convenção OSPAR (2006/2007), com a consequente renúncia da prévia qualificação internacional do leito do campo Rainbow, numa fase em que o processo de definição dos limites exteriores da plataforma continental portuguesa está longe da conclusão foi objecto de destaque nos fóruns internacionais e uma completa novidade no processo evolutivo da aplicação da CNUDM[39].

Posteriormente, em Março de 2010[40], foi formalmente iniciado um outro processo, em muito idêntico ao do Rainbow, com vista à selecção de mais quatro zonas da plataforma continental além das 200 mn para a Rede de AMPs-OSPAR, correspondentes ao monte submarino Josephine[41], ao monte submarino Altair, ao monte submarino Antialtair e à Mid-Atlantic Ridge North of the Azores[42]. Devido às características destes ecossistemas, assinaladamente a inter-acção e inter-dependência com respeito à coluna de água, o processo de selecção apresentou a novidade de Portugal propor também à Comissão OSPAR a criação de AMPs na coluna de água (alto mar) sobrejacente ao leito do mar e subsolo protegidos por Portugal. A proposta de criação destas AMPs «internacionais» complementares das AMPs «nacionais» constitui um salto evolutivo na compreensão dos deveres do Estado costeiro resultantes do Direito do Mar e consolida o mandato atribuído pelas Partes Contratantes à Comissão OSPAR, na Recomendação 2003/3, no que concerne a protecção de áreas fora da jurisdição nacional que pertençam à ‘zona marítima OSPAR'. O facto não passou despercebido nos meios diplomáticos nem nas instâncias internacionais. Sublinha-se o elogio do WWF, num comunicado de 24 de Março de 2010, intitulado "Portugal shows the way on high seas protected areas"[43]. Ali é referido que o conjunto das AMPs confere protecção a uma área rica em comunidades de profundidade vulneráveis, incluindo recifes de coral de água fria, agregações de esponjas, jardins de coral, bem como várias espécies de peixes, raias e tubarões.

A selecção para a Rede de AMPs-OSPAR das quatro novas áreas localizadas na plataforma continental portuguesa além das 200 mn foi aceite pelas Partes Contratantes da Comissão OSPAR, na reunião ministerial realizada em Bergen, em 23-24 de Setembro de 2010. Na mesma data, superadas as resistências da Islândia, Noruega, Dinamarca e Reino Unido, foi também aprovada a criação das quatro AMPs-OSPAR «internacionais», complementares, abrangendo a coluna de água sobrejacente às «nossas» áreas. Antecipando as dificuldades da gestão das actividades humanas decorrentes do Direito do Mar, a Comissão OSPAR celebrou, ou pretende celebrar, Memoranda of Understanding com a OMI, a NEAFC[44] e a ISA[45].

Evidencie-se que todo este percurso iniciado em Março de 2010 veio demonstrar que, no seio OSPAR, é pacífico o reconhecimento de que, até à conclusão do processo de definição dos limites exteriores da plataforma continental, é ao Estado costeiro que pertence o exercício da jurisdição ambiental nas zonas da plataforma continental que se situem além das 200 mn. Esta é, sem dúvida, a posição mais conforme ao disposto no artigo 77.º, n.º 3, da CNUDM, desde que cumprido o requisito de o Estado ter manifestado intenção de fazer uma submissão à Comissão de Limites da Plataforma Continental e de a ter concretizado[46]. Prevenindo uma hipotética delimitação final distinta da inicialmente definida, as Partes Contratantes entenderam por bem deixar expresso que os limites das AMPs-OSPAR «internacionais» criadas na coluna de água sobrejacente às AMPs portuguesas poderiam vir a ser revistos de acordo com o progresso do estabelecimento dos limites exteriores da plataforma continental.

4.2 - Os passos futuros

Apesar das circunstâncias jurídicas e políticas inéditas e complexas que envolveram a criação do conjunto das AMPs referidas no ponto anterior, pode dizer-se que, de certo modo, se conseguiu o mais fácil. Na realidade, sob pena de as AMPs criadas não passarem de áreas de ‘papel'[47] ou, como se ouviu dizer a alguém, áreas da ‘lua', há, desde logo, todo um plano de gestão a ser aprovado que resulte numa restrição[48] efectiva das actividades humanas com impacto negativo nos ecossistemas.

Esta tarefa necessita, por um lado, de um quadro legal nacional que dê suporte à criação das AMPs, à sua regulação, bem como à sua fiscalização e protecção coactiva, por outro lado, de uma vontade política e acção diplomática aturada que ultrapasse as dificuldades nascentes dos direitos atribuídos pela CNUDM aos Estados terceiros, identificados no ponto 3.

Quanto ao primeiro aspecto, no Direito Português encontram-se, maxime por via interpretativa, fundamentos jurídicos bastantes para a criação de AMPs nas zonas da plataforma continental situadas além das 200mn. Isto, tanto pela perspectiva dos regimes aplicáveis ao estabelecimento de redes nacionais ou regionais de áreas marinhas protegidas, com destaque para o Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de Julho[49], e o, a vários títulos exemplar, Decreto Legislativo Regional n.º 15/2007/A, de 25 de Junho[50] [51], como do quadro criado para dar transposição às Directivas Aves e Habitats[52] e à Directiva-Quadro «Estratégia marinha»[53].

Com relação ao segundo aspecto, refira-se tão-somente que, em certa medida (mas não é bastante!), algumas das áreas criadas beneficiam já de alguma protecção por força de restrições aprovadas no âmbito da actividade pesqueira. Assim acontece com o campo hidrotermal Rainbow, cuja área está abrangida pelo Regulamento comunitário n.º 1568/2005, de 20 de Setembro[54], do qual resulta a proibição de, numa vasta área da Macaronésia, os navios utilizarem "redes de emalhar, redes de enredar ou tresmalhos a profundidades superiores a 200 metros, e redes de arrasto pelo fundo ou redes rebocadas similares que operem em contacto com o fundo do mar". Identicamente, os montes submarinos Altair e Antialtair, assim como a Mid-Atlantic Ridge North of the Azores, estão em parte cobertos, no mínimo até 2012, por encerramentos à pesca de fundo determinados pela Comissão de Pescas do Atlântico Nordeste (NEAFC)[55].

5 - Reflexão final

Portugal foi, até agora, o único país a assumir a tarefa de criar AMPs em zonas da plataforma continental além das 200 mn, bem como a progredir para uma visão de complementaridade com um organismo regional, no caso a OSPAR. No respeito das fronteiras legais estabelecidas pela CNUDM, com esta solução de compromisso pretende-se assegurar protecção aos ecossistemas marinhos como um todo, expressando a superação do desajustamento da divisão do mar feita pelo Direito perante a realidade inexorável do mundo natural. O facto é notável, mas há que estar cientes do comprometimento que envolve.

Há razões indiscutíveis para congratulação com este protagonismo de Portugal no «regresso» global ao oceano que hoje presenciamos. Só que a aventura apenas iniciou. Longo e difícil é o caminho da garantia da manutenção dos ecossistemas marinhos num estado saudável e equilibrado, um propósito que envolve certamente Portugal, mas cujo sucesso depende também muito do empenho da comunidade internacional. Que este primeiro momento de regozijo seja sucedido de muitos outros, de modo a que na linha do horizonte avulte, renovada, a glória do nosso passado, e se reacenda o sentimento de cumplicidade com todos os que, no passado, contribuíram para a colocação de Portugal num lugar cimeiro da descoberta e estudo dos mares, entre eles o monarca que o corrente Congresso evoca: o Rei D. Carlos.



[1] Temos por referência o limite das 200 mn pelo facto de Portugal ter declarado uma zona económica exclusiva com esta extensão (artigo 57.º da CNUDM e artigo 8.º da Lei n.º 34/2006, de 28 de Julho, DR I, n.º 145, p. 5374). O dito limite calcula-se desde as linhas de base a partir das quais se mede a largura do mar territorial.

[2] Para o efeito desta comunicação, retém-se o conceito de área protegida (terrestre ou marinha) proposto pela IUCN (International Union for Conservation of Nature): "A clearly defined geographical space, recognised, dedicated and managed, through legal or other effective means, to achieve the long term conservation of nature with associated ecosystem services and cultural values". Ver Nigel Dudley (ed.), Guidelines for Applying Protected Area Management Categories, Switzerland, Gland, IUCN, 2008, pp. 8 e 56.

[3] Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável, realizada em Joanesburgo, de 26 de Agosto a 4 de Setembro de 2002, Nações Unidas.

[4] Citem-se, em especial, os parágrafos 30.º e 32.º, alíneas a) e c), do Capítulo IV do Plano de Aplicação da Cimeira de Joanesburgo.

[5] Vejam-se as seguintes decisões da Conferência das Partes: Decisão II/10 (COP 2 - 1995) e Decisão IV/5 (COP 4 - 1998).

[6] Convention for Cooperation in the Protection and Development of the Marine and Coastal Environment of the West and Central African Region.

[7] Em relação a todos estes países estão a decorrer os processos de ratificação. Ver a hiperligação

http://www.unep.org/AbidjanConvention/The_Convention/Contracting_Parties/index.asp

[8] Convention for the Protection, Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Eastern African Region. A convenção foi modificada, em Nairobi, em 31 de Março de 2010, sendo o seu nome alterado para Convenção para a Protecção, Gestão e Desenvolvimento do Meio Marinho e Costeiro do Oceano Índico Ocidental (Convention for the Protection, Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Western Indian Ocean). O texto revisto foi adoptado e aberto à assinatura a 1 de Abril de 2010, estando em curso este processo. Ver a hiperligação

http://www.unep.org/NairobiConvention/COP6/Conference_Plenipotentiaries&COP6_FinalDocuments.asp

[9] Protocol concerning Protected Areas and Wild Fauna and Flora in the Eastern African Region.

[10] Ratificou a convenção em 4 de Março de 1999.

[11] Nas emendas introduzidas em 2010, o âmbito de aplicação geográfico da Convenção de Nairobi foi precisado, entendendo-se que abrange as zonas ribeirinhas, o meio marinho e costeiro, incluindo as bacias hidrográficas, das Partes Contratantes (artigo 2.º, alínea b)). A definição da extensão das bacias hidrográficas e das zonas costeiras a incluir na área de aplicação da convenção é remetida para os protocolos.

[12] No texto modificado em 2010 corresponde ao artigo 11.º, com a epígrafe ‘Conservação da diversidade biológica'.

[13] Ver, também, o artigo 8.º do protocolo correlativo.

[14] Na mesma data entrou também em vigor para Portugal. O nosso país depositou o instrumento de ratificação em 23 de Fevereiro de 1998. Ver o Decreto n.º 59/97, de 31 de Outubro, DR I-A, n.º 253, p. 5957; e o Aviso n.º 122/98, DR I-A, n.º 148, de 30 de Junho, p. 2929.

[15] Ver a brochura Marine Protected Areas in areas beyond national jurisdiction. Proposed High Seas MPAs in the North East Atlantic by WWF 1998-2006, Sabine Christiansen, WWF Germany, 2006, pp. 19/21.

[16] O Anexo V foi adoptado em Sintra em 23 de Julho de 1998. Quanto a Portugal, o Anexo V entrou em vigor a 25 de Março de 2006. Ver o Decreto n.º 7/2006, de 9 de Janeiro, DR I-A, n.º 6, p. 163, e o Aviso n.º 578/2006, DR I-A, n.º 87, de 5 de Maio, p. 3249.

[17] Recommendation 2003/3 on a Network of Marine Protected Areas, Reunião da Comissão OSPAR, Bremen, 23-27 de Junho de 2003, Réf.: § A-4.44a), OSPAR 03/17/1-E, Anexo 9.

[18] Directiva 79/409/CEE, do Conselho, de 2 de Abril, relativa à conservação das aves selvagens, JOCE n.º L 103, de 25 de Abril de 1979, p. 125 - versão portuguesa. No seguimento de sucessivas consolidações, foi revogada pela Directiva 2009/147/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Novembro, JOUE n.º L 20, de 26 de Janeiro de 2010, p. 7.

[19] Directiva 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, JOCE n.º L 206, de 22 de Julho, p. 7.

[20] Ver o artigo 1.º, n.º 1, da Directiva Aves e o artigo 2.º, n.º 1, da Directiva Habitats.

[21] Ver Marta Chantal Ribeiro, «Rede Natura 2000: os desafios da protecção da biodiversidade marinha no dealbar do século XXI», in número especial da Revista Temas de Integração (After Fifty Years: The Coming Challenges - Governance and Sustainable Development / 50 Anos Passados: Os Desafios do Futuro - Governance e Desenvolvimento Sustentável), n.º 25, 1.º semestre de 2008, pp. 165-233.

[22] Ver o guia da Comissão Europeia intitulado Orientações para a criação da Rede Natura 2000 no domínio marinho. Aplicação das Directivas Habitats e Aves, de Maio de 2007, e o documento da mesma instituição com o título Interpretation Manual of European Union Habitats, de Julho de 2007.

[23] Ver a Decisão da Comissão 2009/1001/UE, de 22 de Dezembro de 2009, JOUE n.º L 344, de 23 de Dezembro de 2009, p. 46, relativa à segunda lista actualizada dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica macaronésica, em especial p. 54.

[24] Directiva 2008/56/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Junho, que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política para o meio marinho, JOUE n.º L 164, de 25 de Junho, p. 19. Transposta recentemente, para o Direito Português, pelo Decreto-Lei n.º 108/2010, de 13 de Outubro, DR I, n.º 199, p. 4462. Do artigo 2.º deste diploma resulta que o regime se aplica "às águas marinhas nacionais" e que estas incluem, designadamente, "as águas, os fundos e os subsolos marinhos situados entre a linha de base a partir da qual são medidas as águas territoriais e o limite exterior da zona sob soberania ou jurisdição do Estado Português, em conformidade com a Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar".

Em relação às zonas da plataforma continental além das 200 mn a aplicação da expressão "águas marinhas nacionais" é, em bom rigor, incorrecta, por um lado, porque a plataforma continental corresponde ao solo e subsolo e, por outro lado, porque a coluna de água sobrejacente tem o estatuto («internacional») de alto mar. Todavia, atenta a finalidade prosseguida - garantir um bom estado ambiental do meio marinho - o pormenor é de somenos importância, interpretando-se que, para garantia da saúde e integridade dos ecossistemas ali situados, há medidas que devem ser tomadas ou propostas às instâncias (internacionais ou europeias) competentes com relação à coluna de água sobrejacente.

[25] Ver, por exemplo, os artigos 17.º, 58.º e 87.º da CNUDM.

[26] Ver, por exemplo, os artigos 19.º, 21.º, 22.º, 79.º, n.º 4, e 245.º da CNUDM.

[27] Entenda-se por AMPs costeiras as que são criadas no meio marinho (podendo incluir faixas terrestres, ou afins, adjacentes), até ao limite exterior do mar territorial.

[28] Com relação a Portugal e no contexto da AMP das Berlengas cite-se o exemplo da aprovação pela OMI, por proposta portuguesa, de uma «área a evitar» na zona das Berlengas, na qual se interdita a navegação a todos os navios com mais de 300 toneladas. Ver o Decreto-Lei n.º 198/2006, de 19 de Outubro, DR I, n.º 202, pp. 7297. Ver também L. Sardinha Monteiro e J. Velho Gouveia, «Novos Esquemas de Separação de Tráfego na Costa Portuguesa», Revista da Armada, n.º 383, 2005.

[29] Ver, em especial, os artigos 9.º e 17.º do Regulamento n.º 2371/2002 do Conselho, de 20 de Dezembro, relativo à conservação e à exploração sustentável dos recursos haliêuticos, JOCE n.º L 358, de 31 de Dezembro, p. 59. Veja-se, também, o Decreto-lei n.º 278/87, de 7 de Julho, DR I, n.º 153, p. 2639, alterado pelo Decreto-Lei n.º 383/98, de 27 de Novembro, DR I-A, n.º 275, p. 6583, em especial os artigos 3.º a 6.º.

[30] Ver, por exemplo, os artigos 56.º, 61.º, 62.º, 79.º e 246.º da CNUDM.

[31] Entenda-se por AMPs oceânicas as que são criadas para lá do limite exterior do mar territorial.

[32] Pese embora sem relação com AMPs oceânicas, é útil, para informação geral, o artigo de J. Velho Gouveia e L. Sardinha Monteiro, «A Zona Marítima Particularmente Sensível da Europa Ocidental», Revista da Armada, n.º 388, 2005.

[33] Ver Marta Chantal Ribeiro, «Rainbow, um exemplo mundial: a primeira área marinha protegida nacional em perspectiva sob águas do alto mar. À descoberta do tesouro do arco-íris», Revista do CEDOUA, vol. 20, ano X, n.º 2, 2007, pp. 47-86 e p. 186, em especial pp. 80-83.

[34] Isto, não obstante o disposto no artigo 143.º, n.º 1: "A investigação científica marinha na Área deve ser realizada exclusivamente com fins pacíficos e em benefício da humanidade em geral, de conformidade com a Parte XIII". Sublinhado nosso.

[35] Ver Marta Chantal Ribeiro, op. cit., «Rainbow, um exemplo mundial... », 2007, pp. 83-84.

[36] Restrições de pesca aplicáveis meramente a Estados-membros.

[37] Ver a seguinte hiperligação: http://www.emepc.pt/

[38] O campo hidrotermal Rainbow está situado a sul do arquipélago dos Açores, entre os 2270-2320 metros de profundidade, e ocupa uma área de 250 X 60m (1,5Km2).

[39] Para mais desenvolvimentos, ver Marta Chantal Ribeiro, op. cit., «Rainbow, um exemplo mundial... », 2007; idem, «The ‘Rainbow': The First National Marine Protected Area Proposed Under the High Seas», The International Journal of Marine and Coastal Law, vol. 25, n.º 2, 2010, pp. 183-207.

[40] No Informal Meeting with Key Stakeholders on Options for the Management of the Proposed Charlie-Gibbs Marine Protected Area, realizado no Funchal, de 23 a 25 de Março de 2010.

[41] O monte Josephine está situado entre o Continente e o arquipélago da Madeira, com o cume mais elevado a cerca de 170m da superfície, ocupando a AMP uma área de 19.370 km2.

[42] Os ecossistemas do Altair, do Antialtair e da Mid-Atlantic Ridge North of the Azores estão situados a norte do arquipélago dos Açores. O monte Altair tem os cumes mais elevados a profundidades de cerca de 3.635,8m e ocupa uma área de 4.408,71 km. O monte Antialtair tem os cumes mais elevados a profundidades de cerca de 890,6m e ocupa uma área de 2.207,68 km2. A crista designada de Mid-Atlantic Ridge North of the Azores tem os cumes mais elevados a profundidades de cerca de 896,4m e ocupa uma área de 93.568 km2.

[43] Stephan Lutter. Ver a seguinte hiperligação:

http://wwf.panda.org/what_we_do/how_we_work/conservation/species_programme/species_news/species_news_archive.cfm?191604%2FPortugal%C2%ADshows%C2%ADthe%C2%ADway%C2%ADon%C2%ADhigh%C2%ADseas%C2%ADprotected%C2%ADareas .

[44] North East Atlantic Fisheries Commission.

[45] International Seabed Authority / Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos. Ver o artigo 156.º da CNUDM.

[46] A submissão de Portugal foi entregue a 11 de Maio de 2009, ficando com o n.º 44.

[47] Ver, entre outros, Graeme Kelleher, Guidelines for Marine Protected Areas, IUCN, Gland - Switzerland, Cambridge - United Kingdom, 1999, p. xxii ("paper parks").

[48] Por exemplo, proibição ou mera regulação dirigida por objectivos específicos de protecção.

[49] DR I, n.º 142, p. 4596, e Declaração de Rectificação n.º 53-A/2008, DR I, n.º 183, de 22 de Setembro, p. 6804-(2).

[50] DR I, n.º 120, p. 4034.

[51] Outros desenvolvimentos encontram-se em Marta Chantal Ribeiro, op. cit., «Rainbow, um exemplo mundial... », 2007, pp. 65-76, em especial pp. 70-76.

[52] As Directivas Aves e Habitats foram transpostas através de um único diploma, o Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de Abril, DR I-A, n.º 96, p. 2183; alterado pelo Decreto-Lei n.º 49/2005, de 24 de Fevereiro, DR I-A, n.º 39, p. 1670.

[53] Decreto-Lei n.º 108/2010, de 13 de Outubro, supracitado.

[54] Regulamento (CE) n.° 1568/2005, do Conselho, de 20 de Setembro, JOUE n.º L 252, de 28 de Setembro, pp. 2, respeitante à protecção dos recifes de coral de profundidade dos efeitos da pesca em determinadas zonas do oceano Atlântico.

[55] http://www.neafc.org/page/3239 .

 

APOIANTES do IV CONGRESSO - 2016