IML - Instituto dos Mares da Lusofonia

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As relações jurídicas entre o Brasil e o mar são ancestrais e curiosamente precedem seu descobrimento, a configurar peculiar situação em que o direito adianta-se à geografia. Com efeito, as Grandes Navegações, solenemente reguladas pelo incipiente direito internacional (além das Bulas Inter Coetera, o Tratado de Alcaçovas de 1479, pouco citado na historiografia, e o Tratado de Tordesilhas, de 1493), conformam valioso case de direito do mar avant la lettre, como prenúncio do destino inexorável do Brasil.

Data do período colonial a primeira norma jurídico-marítima brasileira, de demarcação do mar territorial, por meio do Alvará Real de 24 de maio de 1805, que estipulava a largura de três milhas. Isso era consentâneo com o entendimento da época, pelo critério do tiro de canhão, baseado na teoria de Cornelius van Bynkershoek, que fazia repousar o querer estatal na efetiva possibilidade de exercício de seu poder militar: potestas finitur ubi finitur armorum vis. A concepção do poder jurídico embasado no poder de fato, como norma consuetudinária, irá vigorar também no direito do mar, com mais ou menos intensidade, até meados da Idade Contemporânea. Com a era das organizações internacionais, no segundo pós guerra, inúmeros esforços multilaterais, sob os auspícios da Nações Unidas, dirigiram-se a codificar o direito do mar. Como decorrência do desenvolvimento tecnológico e do substancial aumento do comercio internacional, o mar passa a dispor de valor inusitado e a constituir-se em locus de potencial conflito entre Nações. Conferencias de codificação do mar foram reiteradamente frustradas, como na Haia e em Genebra, sem que se chegasse a entendimento pacífico sobre a largura do mar territorial.

Após a Declaração Truman, de 28 de setembro de 1945, que formaliza, dentre outros aspectos, a pretensão norte americana sobre a plataforma continental e da forma a sua terminologia (shelf platform), a consolidar reconhecimento político e a dar nova feição ao mar dos juristas, o Brasil faz publicar em 1958 legislação propugnando o mesmo. A rationale da reivindicação se assentava na idéia de que a plataforma continental poderia ser considerada extensão da massa terrestre do país costeiro e como seu natural e inelutável prolongamento. Depois, no começo dos anos de 1960, o mar ganha relevância e repercussão com o episodio da Guerra da Lagosta: a marinha de guerra brasileira apreende cinco navios de pesca franceses, que operavam em águas reivindicadas pelo país. A questão ganhou foros de agravo e as esquadras prepararam-se para o pior, com o exército brasileiro também tomando posições no litoral do nordeste. A questão foi resolvida pelos caminhos diplomáticos, porém teve importante conseqüência psicossocial, trazendo para a cultura de massa brasileira e para vastos setores da opinião pública a idéia de pertencimento do mar e ao mar. Embora contando com oito mil e quinhentos quilômetros de litoral, ademais de formidável espaço insular e arquipelágico, além de privilegiado posicionamento voltado para todos os horizontes do Atlântico Sul e para o Continente Antártico, até a Guerra da Lagosta o mar permanecia como espaço despercebido, alheio à política e aos objetivos nacionais. Como sinal dos novos tempos, em 1970 o Brasil edita por iniciativa legislativa do Presidente da República, o Decreto Lei 1.098, de 28 de março de 1970, que proclamava unilateralmente a extensão do mar territorial brasileiro de 200 milhas, conforme já havia sido feito por alguns países vizinhos, como o Peru, Chile e Equador. Celebrado com gosto pela população, o fato transformou-se em música de sucesso nacional, a levantar grande clamor popular. [1]

Já imbuídos da nova mentalidade, os brasileiros foram parte destacada das negociações da Comissão das Nações Unidas para o Direito do Mar, que nos anos de 1970 passaram a discutir os termos da codificação que se pretendia realizar, a incorporar os novos conceitos e convicções formuladas após a Segunda Guerra Mundial. Na academia, o destaque foi para o professor Vicente Marota Rangel, com seus estudos maritmistas elaborados a partir da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. Na diplomacia, destacavam-se os nomes dos Embaixadores Gurgel Valente, Araújo Castro e Ramiro Saraiva Guerreiro, hábeis negociadores e defensores dos interesses dos países emergentes. Finalmente, em outubro de 1982, após mais de década de negociações, era aberta à firma a Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar, conhecida como Carta da Jamaica ou de Montego Bay. Contemplando o estado da arte do que então eram convicções comuns da comunidade internacional acerca do tema, a "Constituição dos Mares" teve, no entanto, encontrou sérias dificuldades de aprovação congressual no Brasil. Isso se deu pela aparente diminuição de direitos, com a desconstrução do reconhecimento internacional do mar territorial de 200 milhas, e a adoção multilateral do reconhecimento das doze milhas. Claro que se criavam áreas adjacentes ao mar territorial, como a zona contígua e como a zona econômica exclusiva, que salvaguardavam interesses patrimoniais mesmo além das 200 milhas. Sem contar com a previsão do tratado sobre direitos dos Estados a apropriação econômica da plataforma continental, o que era de imenso interesse particularmente para o Brasil. Tudo isso não evitou grande oposição da opinião publica pela renúncia às duzentas milhas, como se alardeava, justamente em meio à década em que se reunia a Assembléia Nacional Constituinte. Depois de grandes esforços de convencimento por parte de setores mais lúcidos do país, autorizou-se a ratificação da Convenção de Montego Bay pelo Brasil, o que ocorreu em 22 de dezembro de 1988. A adesão brasileira, embora tardia, foi de particular utilidade, pois havia inúmeros países latino-americanos que aguardavam a decisão de Brasília para também incorporar o tratado. Com isso, o quorum foi logo atingido, com o início da vigência da convenção em 1994. Como se não bastasse, fez ainda o Brasil publicar a Lei 8.617, de 1993 que enquadrava o direito brasileiro ao direito internacional, em técnica de manifesto dualismo doutrinário. Não bastava o direito internacional já feito e acabado. Era necessário que o legislador interno atuasse para pronunciar o que já era norma irreprochável do direito das gentes.

Na esteira dos modernos entendimentos acerca dos direitos dos Estados adjacentes às suas plataformas continentais, o Brasil tem compartilhado do que se houve por bem convencionar no plano multilateral. Nesse sentido, a Lei nº 8.617, de 4 de janeiro de 1993, que dispõe sobre o Mar Territorial, a Zona Econômica Exclusiva e a Plataforma Continental, e dá outras providências, por meio do parágrafo único do seu artigo 11,  prescreve que o

"Limite Exterior da Plataforma Continental será fixado de conformidade com critérios estabelecidos no Art. 76 da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, celebrada em Montego Bay, em 10 de dezembro de 1982 e que entrou em vigor para o Brasil em 16 de novembro de 1994, de acordo com o Decreto nº 1.530, de 22 de junho de 1995".

Diz a referida Convenção, no artigo 4 de seu anexo II:

"Quando um Estado costeiro tiver intenção de estabelecer, de conformidade com o artigo 76, o limite exterior da sua plataforma continental além de 200 milhas marítimas, apresentará à Comissão de Limites da Plataforma Continental da ONU, logo que possível, mas em qualquer caso dentro dos 10 anos seguintes à entrada em vigor da presente Convenção para o referido Estado, as características de tal limite, juntamente com informações científicas e técnicas de apoio. O Estado costeiro comunicará ao mesmo tempo os nomes de quaisquer membros da Comissão que lhe tenham prestado assessoria científica e técnica."

O Decreto nº. 98.145, de 15 de setembro de 1989, estabeleceu por seu turno o Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (LEPLAC), programa governamental instituído no intuito de determinar o limite exterior da Plataforma Continental brasileira em sua clivagem jurídica, ou seja, determinar a área marítima, além das 200 milhas, na qual o Brasil exercerá direitos de soberania para a exploração e para o aproveitamento de recursos naturais do leito e do subsolo marinho.

Instituída no âmbito da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM) e sob a coordenação do Itamaraty, o LEPLAC promoveu a aquisição e a análise de dados de toda a margem continental brasileira. Em 17 de maio de 2004, o Brasil submeteu à ONU a proposta de delimitação de sua plataforma, tendo sido o segundo Estado a fazê-lo, após a Rússia. O Brasil requisitou à Comissão a extensão de 960.000 km² de sua plataforma continental, distribuídos nas regiões Norte e Sudeste/Sul do território nacional. Em 2007, a Comissão solicitou esclarecimento acerca de determinadas áreas delimitadas na submissão brasileira. Essas áreas para as quais a Comissão solicitou informações adicionais totalizam 190.000 km², ou 19% da área pleiteada pelo País junto à CLPC, compreendendo as regiões da Foz do Amazonas, das Cadeias Norte Brasileira, da fratura de Vitória-Trindade e da Margem Continental Sul. É importante ressaltar, nesse passo, que a Comissão não fez objeção ao pleito brasileiro sobre a área onde se situa parte das reservas do pré-sal, talvez o mais importante recurso da nova fronteira energética brasileira.

O Governo decidiu, a posteriori e em conformidade com o artigo 8 do Anexo II da CNUDM, preparar nova proposta de limites de sua PCE, com vistas à aceitação da totalidade do pleito nacional. Para isso, foi iniciada, em dezembro de 2008, no bojo das atividades voltadas aos fins do LEPLAC, nova fase de prospecção e de coleta de dados na margem continental brasileira, com equipamentos e metodologias mais modernos. Desde maio deste ano, a fase de coleta de dados foi finalizada e o LEPLAC vem realizando a leitura, o processamento e a interpretação das novas informações. Com isso, pretende-se que o Brasil venha a apresentar, em 2012, nova proposta à Comissão das Nações Unidas, com a disponibilização de prestar informações adicionais.

Não obstante o caráter provisório das gestões que ora se formulam acerca do tema, todas as atividades de pesquisas e investigações científicas realizadas em áreas potencialmente sob jurisdição brasileira devem ser autorizadas pela Marinha do Brasil, particularmente na plataforma continental expandida, em conformidade com o Decreto nº. 96.000, de 2 de agosto de 1988. O Brasil, que tem recebido pedidos de autorização para a realização de pesquisas na área ampliada da plataforma continental, justifica sua posição pela perspectiva de consolidar sua reivindicação com a prática de Governo relativa à política de concessão de autorização. Nesse sentido, a Comissão Interministerial para os Recursos Marinhos (CIRM) adotou, durante sua CLXXV Sessão Plenária, realizada em 26 de agosto de 2010, a Resolução nº. 3, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº. 170, de 3 de setembro de 2010, que estipula:

[...] independentemente de o limite exterior da Plataforma Continental (PC) além das 200 milhas náuticas não ter sido definitivamente estabelecido, o Brasil tem o direito de avaliar previamente os pedidos de autorização para a realização de pesquisa na sua PC além das 200 MN, tendo como base a proposta de limites exterior encaminhada à Comissão de Limites da Plataforma Continental (CLPC), em 2004, e publicada na página eletrônica da ONU.

Conforme informações técnicas do Itamaraty, a decisão da CIRM não tem por objetivo estabelecer, em caráter definitivo e obrigatório, os limites da PCE, mas, tão-somente, consolidar a interpretação do Governo acerca da aplicabilidade das normas relativas à autorização de pesquisas na plataforma continental. [2] Como se sabe, a plataforma Continental de Estado costeiro, conforme estabelece o Artigo 76 da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até a distância de duzentas milhas marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância.

Os 960 mil km² correspondentes à área total reivindicada além das duzentas milhas náuticas se distribuem ao longo da costa brasileira equivalem à soma das áreas dos estados de São Paulo, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, toda a região sul do país. Nesses termos, a área oceânica sob jurisdição brasileira totalizará 4,4 milhões de  km² o que  corresponderá, aproximadamente,  à metade de seu espaço terrestre, o que vem sendo designado pelo Governo brasileiro como a Amazônia Azul. A comparação se dá pela vastidão do espaço considerado, bem como pela exuberância de seus recursos naturais.

Conforme se tem como assente na opinião pública brasileira, a definição do limite exterior da plataforma continental será legado vital para as próximas gerações, que terão ampliadas as possibilidades de descoberta de novos campos petrolíferos, como aqueles do pré sal, bem como terão ampliadas as possibilidades de fruição de recursos de biodiversidade marinha, de biogenética, e de exploração de riquezas jacentes em grandes profundidades, ainda não viáveis de explotação e de exploração econômicas.   Vale ressaltar a experiência adquirida na realização do LEPLAC, com o Brasil a desenvolver expertise no que contempla à feitura de projetos de estabelecimento de limites no mar e de suas execuções. Com isso, o país se vê capacitado para atuar na área internacional de cooperação técnica, podendo assessorar outras pesquisas congêneres.

Cumpre destacar, por derradeiro, no plano das negociações internacionais referentes à plataforma continental, que foi realizada em Lisboa, no dia 21 de março de 2010, a I Reunião Formal dos Ministros do Mar da Comunidade de Países de Língua Portuguesa, CPLP. Na ocasião, foram aprovados os seguintes documentos: i) Estratégia da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa para os Oceanos; ii) Regimento Interno da Reunião de Ministros dos Assuntos do Mar da CPLP; iii) Contribuições para projeto de criação de Atlas dos Oceanos da CPLP; iv) Contributos para programas de pesquisa referentes aos fundos marinhos (Área); v) Contribuições relativas à implementação de iniciativas no âmbito da "Segurança e vigilância marítima"; vi) Contribuições para projeto pedagógico destinado à mobilização de professores, alunos e sociedade civil para a importância dos Assuntos do Mar como tema de afirmação da cultura e da identidade marítima da CPLP; vii) Contribuições para projeto de criação de Feira do Mar da CPLP; e viii) Declaração Final.

O Brasil coordena a elaboração do Atlas dos Oceanos da CPLP, produto da interação entre os centros nacionais que produzem informações de caráter científico e pedagógico sobre oceanos que banham os países da organização. Ademais, tendo o país já realizado levantamento de recursos minerais da parte ocidental do Atlântico Sul, está apto a cooperar com os demais países da CPLP e poderá auxiliar na capacitação para o levantamento de outros mares. O primeiro esboço do Atlas deverá ser apresentado em 2012 e em 2014 deverá ser aprovada sua versão final.

A Estratégia da CPLP para oceanos é compatível com os objetivos perseguidos pela CPLP: concertação política; cooperação; promoção da língua e da cultura no espaço lusófono. A Estratégia representa, ainda, contribuição à implementação da Resolução sobre o Desenvolvimento de uma Política de Oceanos da CPLP, aprovada na XII Reunião do Conselho de Ministros (Lisboa, 02/11/2007) e reiterada na Declaração de Lisboa, emanada da VII Conferência de Chefes de Estado e de Governo da CPLP (Lisboa, 25/07/2008). A iniciativa visa a "concentrar esforços entre os Estados-Membros da CPLP no sentido da elaboração de uma visão integrada, com vista a promover o desenvolvimento sustentável dos espaços oceânicos sob as suas respectivas jurisdições nacionais, por meio da cooperação internacional.".

Consta da Declaração Final do referido fórum que os países concordaram quanto à criação de Centro de Estudos Marítimos, bem como quanto à nomeação de Embaixador da Boa Vontade da CPLP para os Oceanos. No que concerne à matéria as reuniões CPLP serão bienais, e a próxima deverá ocorrer no primeiro trimestre de 2012, em Angola.

Consciente de seus direitos e também deveres em relação aos espaços marinhos, o Brasil deverá fazer face as grandes responsabilidades suscitadas, mormente no que concerne a preservação ambiental e ao eco sistema marinho, provendo meios financeiros e recursos humanos formidáveis para a empreitada. Compromisso com as futuras gerações e com a convivência harmônica entre as Nações, a realização político-jurídica do Direito do Mar é para o Brasil contemporâneo efetivo axioma de sua agenda externa.

[1] Tratou-se do samba de João Nogueira, gravado por Clara Nunes "Esse mar é meu", logo conhecido como "Das duzentas para lá", com notória alusão ao mar territorial e à Guerra da Lagosta: Esse mar é meu /Leva esse barco pra lá desse mar/Vá jogar a sua rede das 200 para lá/ Pescador dos olhos verdes/Vá pescar em outro lugar/ Tem rede amarela e verde/No verde azul desse mar/ Obrigado seu doutor pelo acontecimento/Vai ter peixe camarão/Lagosta que só Deus dá/Peixe é bom pro pensamento e a partir desse momento meu povo vai pensar/

[2] RESOLUÇÃO No- 3, DE 26 DE AGOSTO DE 2010

A CIRM,

RECONHECENDO os compromissos assumidos pelo Brasil ao ratificar a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), especialmente o disposto nos artigos 76, 77 e 246;

LEVANDO EM CONTA que o Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (LEPLAC) é o programa de Governo instituído pelo Decreto nº 98.145, de 15 de setembro de 1989, com o propósito de estabelecer o limite exterior da Plataforma Continental Brasileira sob o enfoque jurídico, ou seja, determinar a área marítima, além das 200 milhas náuticas, na qual o Brasil exerce direitos de soberania para a exploração e o aproveitamento dos recursos naturais do leito e subsolo marinhos;

TENDO EM VISTA que a Proposta de Limite Exterior da Plataforma Continental Brasileira foi encaminhada à Comissão de Limites da Plataforma Continental (CLPC) da ONU, em maio de 2004, por intermédio do Ministério das Relações Exteriores, tendo o Brasil recebido as Recomendações da CLPC em abril de 2007. Em julho de 2008, o Brasil decidiu formular outra proposta, que se encontra, atualmente, em elaboração;

CONSIDERANDO que o artigo 11, da Lei no 8.617, de 4 de janeiro de 1993, estabelece que: "A plataforma continental do Brasil compreende o leito e o subsolo das áreas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu território terrestre, até o bordo exterior da margem continental, ou até uma distância de duzentas milhas marítimas das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental não atinja essa distância";

TENDO EM CONTA que o parágrafo 1º do artigo 13, da mesma Lei, dispõe que: "A investigação científica marinha, na plataforma continental, só poderá ser conduzida por outros Estados com o consentimento prévio do Governo brasileiro, nos termos da legislação em vigor que regula a matéria";

TENDO EM MENTE que este dispositivo encontra-se regulamentado pelo Decreto nº. 96.000, de 2 de agosto de 1988, que, em seu artigo 2º, destaca que: "Compete ao Ministério da Marinha (Comando da Marinha) autorizar e acompanhar o desenvolvimento de atividades de pesquisas e investigações científicas realizadas na plataforma continental e em águas sob jurisdição brasileira";

TENDO EM VISTA que o artigo 21, da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, dispõe especificamente sobre a competência da ANP para administrar os direitos de exploração de petróleo e gás natural, conforme a seguir: "Todos os direitos de exploração e produção de petróleo e gás natural em território nacional, nele compreendidos

a parte terrestre, o mar territorial, a plataforma continental e a zona econômica exclusiva, pertencem à União, cabendo sua administração à ANP"; e que o inciso XV do artigo 6o da mesma Lei define: "Pesquisa ou Exploração: conjunto de operações ou atividades destinadas a avaliar áreas, objetivando a descoberta e a identificação de jazidas de petróleo ou gás natural";

CONSIDERANDO o estabelecido no artigo 77, da CNUDM, principalmente, o constante no parágrafo 3º, a saber: "Os direitos do Estado sobre a Plataforma Continental são independentes da sua ocupação, real ou fictícia, ou de qualquer declaração expressa"; e

ACOLHENDO a proposta da Subcomissão para o LEPLAC, na sua 57ª Sessão Ordinária, realizada em 20 de agosto de 2010, que deliberou sobre o direito do Estado brasileiro de avaliar previamente os pedidos de autorização para a realização de pesquisa na Plataforma Continental brasileira além das 200 milhas náuticas;

resolve:

a) Aprovar a recomendação da Subcomissão para o LEPLAC, de que, independentemente de o limite exterior da Plataforma Continental (PC) além das 200 milhas náuticas não ter sido definitivamente estabelecido, o Brasil tem o direito de avaliar previamente os pedidos de autorização para a realização de pesquisa na sua PC além das 200 MN, tendo como base a proposta de limite exterior encaminhada à Comissão de Limites da Plataforma Continental (CLPC), em 2004, e publicada na página eletrônica da ONU;

e

b) Dar conhecimento à Marinha do Brasil, por intermédio do Estado-Maior da Armada, e à Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) desta Resolução.

Almirante-de-Esquadra JULIO SOARES DE MOURA NETO

Coordenador da Comissão